1901年9月7日，清政府代表奕劻、李鸿章与德、奥匈、比、日、美、法、英、意、俄、西、荷等11国代表在北京签订了中国近代史上赔款数目最庞大、主权丧失最严重的《辛丑条约》…… 弹指一挥双甲子，勿忘国耻，吾辈自强。为实现中华民族伟大复兴不懈奋斗。
《辛丑条约》规定的中外关系格局，不仅深刻改造了清朝的内政外交，也影响到历史长远走势。民国初期基于现实忧患产生的一大批以国难史、外患史、外祸史、列强侵华史、帝国主义压迫中国史为题旨的著述，视《辛丑条约》为晚清以降持续的外来“压迫”中最为严重的一环。近代以来，帝国主义侵华史成为学界深耕细作、成果丰富的一个领域，我们对《辛丑条约》的理解多由一些极具分量的通论性著作中获得，唯其讨论面相对趋“外”，对清朝内部问题的分析或流于简单的定性。至于专题研究，“赔款”、“惩凶”、“觐见礼仪”等条款问题也有一些论述，但总体深度欠奉。2000年有论者指出：“就辛丑和约而言，除了一些中外关系史、外交史、侵华史等通史性著作有大同小异一般性的论述，自八十年代以来，几乎没有发表过有分量的专题论文。”迄至今日，相关研究似仍乏显著进展。在台湾地区，李国祁、王树槐等学者对于张之洞外交、庚子赔款各有精深的专题研究。海外学界同样积累了数量可观的研究成果，唯多聚焦于义和团运动源流及中外冲突的原因，较少论及战后交涉与中外关系重建的问题。
就清末外交而言，其体制设计与运作的多样性，以及与内政的互动关系，仍有深入研究的空间。如果说“东南互保”是政治非常时期一种“地方外交”传统的放大，那么八国联军之役结束后列强各自提名属意的谈判对手，也提示了中外联结的某些线)七月至闰八月间，李鸿章、奕劻相继被清政府授命为“全权大臣”，在北京与英、美、法、德、俄、日、意、奥匈、西班牙、荷兰、比利时11国代表谈判，为对缔结条约直接负责的最高外交代表，而此“全权”的酝酿、产生以及最终确认，经历波折，也反映庚辛之际清朝内政、外交杂糅的景况。庚子事变期间，清朝的对外交涉存在多股力量，逃亡至西安的宫廷及军机处权威仍在，在北京奕劻、李鸿章出面为议和“全权大臣”，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞也被授予法定权力“会商”和谈，驻外各公使的作用同样不容忽视。他们之间的互动，不仅关系到《辛丑条约》谈判进程的具体利害得失，而且对清朝政治走向也有重大影响。本文拟循政治史脉络，以《辛丑条约》谈判前后中方“全权”问题为切入点，考察清政府内部多种力量的互动情况，并就当时内政外交某些值得注意的面向加以阐释。
光绪二十五年、二十六年之交，列强在义和团运动问题上，持续向清政府施压，首当其冲的是庆亲王奕劻领衔的总理衙门。光绪二十六年五月以后，义和团大批进京，清朝内部意见分歧加剧，总理衙门地位日趋边缘化。端郡王载漪代表的排外强硬势力抬头，但未全据主导。五月十四日，清政府颁旨：载漪管理总理衙门，启秀、溥兴、那桐为总理衙门大臣。在北京的外国人看来，“‘恶意排外’的端王”正式登上政治舞台，实无异于“危胁的极峰”。然而，翌日续颁一旨：“昨派端郡王载漪管理总理各国事务衙门。该郡王差务繁重，未能常川进署，如该衙门遇有紧要事件，仍著随时会商。”
作为对外交涉窗口的总理衙门，在阻止列强入京问题上表现无力，领班大臣奕劻难辞其咎。前一旨有载漪“管理”字样，明显是对奕劻的警诫，而后一旨对两者权限又有所平衡，强调“紧要事件”须“随时会商”。载漪奉旨之际，反而称病请辞，自谓“奴才愚戆成性，见识浅显，于交涉事宜，更所未谙”，可见他尚未独揽大权。慈禧既想保存外交解决问题的途径，则奕劻的权力至少在形式上得以维持，这也是七月以后，他在庚子事变时与列强交涉中仍发挥作用的前因。
即便在八国联军侵华时，清政府也并未放弃在外交上打开局面的尝试，事实上中外和谈早已进行，并且随着战场形势趋恶，力度也在加大。此处涉及一个相关问题，即义和团战争的性质。五月二十一日，大沽口发生炮战，清军炮台被列强占领。二十三日，慈禧太后从直隶总督裕禄处获得不完全信息，当天总署照会各国公使，限令24小时内离京，但照会内只是对外国“首先开衅”表示谴责和抗议，并未言及宣战。二十五日，在接到裕禄与洋人“接仗获胜”的虚假捷报后，清政府以光绪帝名义发布所谓“宣战诏书”。诏书采用“内阁奉上谕”形式，对象为清朝臣民，尽管诏内有“与其苟且图存，贻羞万古，孰若大张挞伐，一决雌雄”等激愤语，但通篇未指明宣战对象。清政府始终没有公开对外宣战或与外国断绝外交关系，也没有撤回驻外各使。
五月二十四日，列强在大沽的海军司令官联合发表声明，宣称其武力仅针对义和团及反对他们进军北京救援本国同胞的人。这是列强对于中外交战性质最早的说明性文件。事实上，此后各国基本据此为对华政策的基础，承认战争状态并不存在。当时奉旨内召的李鸿章得知大沽开战，第一时间即关心中外是否宣战决裂，急电驻外公使：“鸿将入觐，惟大沽台、船互击，并非奉旨。各国是否作为开衅，希密探彼政府注意所在……俾定行止。”面对驻英公使罗丰禄的询问，伦敦外交部肯定前述声明不仅适用于华北，而且“应用于正在为占领南京各要塞而举行谈判的长江地区，也应用于伦敦”。至战后谈判阶段，各国联合照会重申前述声明，仍强调义和团运动的“罪恶”性质，要求中国政府“悔过认责”，接受议和大纲十二条。次年《辛丑条约》议定，中外签署的最后文件在西文语境中不是结束战争状态的一般“和约”(Treaty)，而定名为“最终议定书”(Protocol)。
在简要讨论义和团战争性质后，我们也就可以理解清政府的某些战时举措。当时中外舆论广泛认为，端王载漪已控制政权，乃至挑战了慈禧的权威。事实上，清军围攻东交民巷的同时，清政府也在努力实现外交转圜。六月初三日，军机处向驻外各使寄出电旨，解释中外交恶缘由，声明“照前保护使馆”、“各该大臣在各国遇有交涉事件，仍照常办理”；六月初七日，清政府向俄、英、日发出国书，请求三国出面调解。这一外交手法仍带有“以夷制夷”色彩，由于清政府没有明确宣战，于是出现一个奇特的现象：国书的接收方，既是作战的对手，又被选择为赖以调停的请托对象。
荣禄时为大学士、军机大臣、管理兵部事务并节制北洋各军。通过军机处掌控交涉的是慈禧，荣禄只是听命执行。他一方面牵制围攻使馆的军事力量，为将来和谈留下余地，一方面在总理衙门之外，由军机处保持外交疏通的渠道。前引电旨由军机处发出，国电系王文韶起草，皆出于荣禄谋划。六月十二日，清政府旨授李鸿章为直隶总督。据袁昶日记，他当天面见奕劻、荣禄，“非请旨调北洋直督， (合肥)决不肯来……相王均以然，盖以合肥不来，则无以为转圜之线索也”。此项任命背后亦有奕劻、荣禄推动之力。因天津局势影响，六月中旬后清军暂停攻击使馆。慈禧预感战事不利，已有议和打算，原来相对失势的荣禄、奕劻在此情势下也有所表现。无论教民金四喜带入致公使照会，还是总署章京文瑞进入使馆区“奉命慰问”，皆为其证。清政府与使馆之间的信件往来，一直持续到义和团围困使馆结束，一些外国人甚至相信荣禄和庆亲王曾在北京发起过一次“反革命”。
中外开战后，津、京战场态势与东南督抚意见，是对清政府决策形成牵制的两股力量。“东南互保”固为地方自行其是，但刘坤一、张之洞自认“留东南以救社稷”，终不能割舍对清室的忠心，只是因势利导加入“达变”、“权宜”成分；又因战时“诏旨两歧”，中枢不复一体，有选择性地向京师传达声音，庆亲王奕劻、荣禄、王文韶等人，在很多场合经常“庆、荣”并称。
事变之初，盛宣怀已多方运动，欲推两广总督李鸿章“回北”，以直督身份消弭“内乱外衅”。李鸿章初次奉召后，一度滞粤不行，盛宣怀又联络江督刘坤一、鄂督张之洞、皖抚王之春、东抚袁世凯，于光绪二十六年五月下旬联名电奏，请“电诏李鸿章派为全权大臣，先与各国外部电商，声明中朝绝无助拳拒洋之意……一面催李鸿章到京，请旨与各使筹议”。至六月二十五日，李鸿章由广州抵上海，选择停留观望。刘坤一就授李鸿章“全权”事，率先电商张之洞：“傅相现已抵沪，累诏催令北上，并未指授方略；即调任北洋之说，闻亦子虚。只身进京，何从措手？匪特与大局无补，且恐入直境后，为拳党所持。鄙意若能授以全权，先商停战，如蒙俞允，方有办法。”同电附呈奏稿，并嘱“应会何省衔，并请酌定，多多益善”。相比之下，张之洞心态微有不同，尽管同意会电各省，但又特别声明“此奏内万望勿言洞主稿，千万叩祷，盖实非鄙人之稿也”。刘坤一、盛宣怀均有拟稿，分寸把握有别，张之洞、袁世凯屡作增删，态度反复，至于其他督抚，立场各异。
至七月初一日，会奏定稿，由刘坤一领衔发出：“大学士臣李鸿章周知四国，体用兼通，办理交涉有年，为各国所信服，现已遵旨北上，行抵上海，适战事方亟，航海既难径达，遵陆又虑需时。可否吁恳天恩，授以全权，示以机宜，饬令就近在上海与各国电商。”初四日，折到京，留中未发。当时，勤王北上的巡阅长江水师大臣李秉衡已抵京，入觐后奉旨“帮办武卫军事务”，总署大臣许景澄、袁昶以“莠言乱政”被杀。事后，刘坤一哀叹：“海城到京，固执尤甚，朝局又变。会请派傅相全权折，留中不发，而以海城帮办武卫军。……一误再误，京城恐难保全，北望痛甚。”
直到七月十三日，北仓战败，清政府授李鸿章为“全权大臣”，命“即日电商各国外部，先行停战”。十八日，八国联军侵占通州，京师门户大开，清政府一面尝试在前线与八国联军接触，将授李鸿章为“全权”之旨照会“各国联合军总统”；一面由总理衙门出面，与使馆约定“奉诣面商，先行停战”。此举原系奉慈禧口谕，荣禄亦参与其事，然最后一刻因“总署大臣相顾瑟缩不敢往”，遂作罢论。
光绪二十六年七月二十三日，慈禧在流亡途中首次颁发上谕， “荣禄、徐桐、崇绮均著留京办事”。京城陷落前夕，总理衙门一度与使馆约晤停战，慈禧以为“现在局势大坏，只此一线可以援为向议之据”，要求荣禄等“彼此熟商，迅速设法办理”。然徐桐、崇绮先后自尽，荣禄逃至保定，三位留京大臣俱不在京，议和无从谈起。二十五日，慈禧谕令全权大臣李鸿章在上海“或电各国外部，或商上海各总领事，从而转圜”。三十日，复谕准李鸿章“便宜行事，将应办事宜迅速办理，朕不为遥制”。这在确认“全权”的基础上扩大了李鸿章的权力。
李鸿章奉授“全权”后，各方均寄于重望。范当世“至沪谒李相”，有诗云“一事告公时论定，八州生类赖公存”。刘坤一来电：“旋乾转坤，熙天浴日，惟公是赖。中国之福，苍生之庆，祈展布方略，迅速施行。”然李鸿章在沪寄电驻外公使，商请各国“即行停战，会议善后”，却寥无反响。八国联军趁战胜之势，不愿和谈，更棘手的是，李鸿章“全权”资格尚未得到认可。一方面，列强质疑“李全权是端王所派”，其任命不具有合法性。北京使馆对外通信刚一恢复，美使康格(Edwin H. Conger)便表示：“不要信任李鸿章。他是残忍的慈禧太后的一个寡廉鲜耻的工具。”另一方面，李鸿章的亲俄背景为英、德、日等国所厌恶，德皇威廉二世坚决反对李鸿章在大沽登陆，甚至表示如果李鸿章北上，将“设法立即逮捕他作为一个宝贵的人质”。
李鸿章困于“旨召入京，竟无路可达”，只能滞沪观望，其回奏表示，“此次留守王大臣，未知所派何人？……臣所授全权，各国均难遽认”。他流露出对内外交逼、形格势禁的无奈。
当八国联军进逼京师时，张之洞、盛宣怀第一时间引“庚申成案”为解决目下危机的手段。前者提议：“查咸丰庚申圣驾北狩热河，和约系留京王大臣议定，是西幸以后仍可议约”；后者则直接电问奕劻：“洋兵廿一入京，乘舆已先西幸，想必王爷留守，是否照庚申恭邸成案便宜行事，已与各使开议否？”然时异事殊，两次情形非可同日而语。奕䜣在庚申年(1860)为咸丰帝授命“钦差便宜行事全权大臣”，一力督办和局，清政府重心尚存；到了庚子年(1900)，外间掣肘，事出多头，谁出来和谈已非朝廷所能自主。战胜的列强出于各自利益，各有属意的和谈对象。对俄国来说，“有李鸿章作慈禧‘太后最亲近的顾问’，彼得堡所能设想的好事莫过于此了”，从李鸿章由两广奉召北上，“俄国外交界就坚决把赌注下在李鸿章身上了”。也正因李鸿章的亲俄色彩为大多数西方国家所忌，故而“肥之全权”难为“办事人”承认。奕劻既有“亲信王大臣”之显贵身份，兼以主持总理衙门留给外人良好印象，总税务司赫德(Robert Hart)透露“必须庆王爷急速回京，李中堂来与不来均可，缘庆王爷在总署办事多年，谨慎和平，为各国所钦佩”。同时，在京大小诸臣也各自为群，“各树标帜”，为打开交涉之门，寻求突破的方向。
七月二十九日，大学士崑冈等援引赫德言论，奏请简派奕劻回京，与各使速定大计。会奏折于翌月初三日抵太原行在，清政府谕令“奕劻即日驰回京城，便宜行事，毋庸再赴行在。该亲王谊属懿亲，与国同休戚，当此宗社安危所系，自必力任其难，无所畏避”。奕劻当时随扈，因病滞留于怀来。而回京迁延费时，背后实有隐情。他自述“连日雨水阻滞，又兼病体未痊，未克兼程前进”，实际受到外部因素影响。据英国公使窦纳乐向日本临时派遣军司令官福岛安正少将透露：“俄国拉拢亲俄派的联芳，正设法将庆亲王请到俄军占领的万寿山，在俄军的护卫下自阜成门入城，欲将亲王置于自己的掌控之中。”福岛遂与其商议后决定：“1.说服清朝官员让庆亲王不要听从俄军的指使。2.亲王一旦为俄军所诱惑，在俄军的保护下入城，日军将派骑兵于途中强行将亲王接到位于日军占领区内的亲王府。3.英军骑兵在西直门内集合……与日军一起行动。”就奕劻而言，惟“愿从太后皇上行耳”，并不想回京。朝廷用势威压的意态，从上谕“自必力任其难，无所畏避”一语，已可概见。八月初十日，奕劻自贯市起程，入德胜门返京，全程由英、日军队沿途迎护。
庚子事起，张之洞动用经营多年的对日联络渠道，意图“讽日本维持大局”。他盼日本出面调停，除了同洲同种观念，也有实力主义的考量，“此时日兵最多，必可主持群议”。上年访华而与刘坤一、张之洞结交的伊藤博文，向二人密询善后办法。来电避开已奉旨北上的李鸿章，而专以江、鄂意见为重，引起张之洞的顾虑，他向刘坤一表示“中外殊俗，中国臣下不能专擅作主”，又吐露不安，“此次来电止询我两人，而不提李傅相，亦属可怪”。李鸿章受命“全权大臣”后，屡次呼吁停战无效，深苦于开议无门。张之洞建议“力托日本政府切商驻日各使，转达各国，日本与我有同洲同种之谊，或较他国尤易入手”，李鸿章许为“透切”，依议而行，但日本政府以“停战一事，非一国所能主持”为由推托。至北京城破，两宫逃走，张之洞推动李鸿章出面切行“全权”之责。八月初三日，汉口德国领事禄理玮(Grunenwald)来访，张之洞告以“李相之全权系东南督抚十人会奏请派”，且系“实缺直督”，两宫西去，李鸿章即直省“地主”，故有权与各国议和；初六日，张之洞电请李鸿章以全权、直督身份坐实“地主”，并援引西例，“若留有大臣求和，虽坐于瓦砾之上犹可开议”，“杜外人无主之说，以便催其开议”。
由上可知，在李鸿章奉命与列强和谈前，东南督抚对善后事宜已有介入，不过，出于地位使然的自我禁抑，他们的政治发言讲究分寸。李鸿章以全权身份呼吁停战，英国政府通过驻沪领事霍必澜(P. L. Warren)向江、鄂传话：“嗣后停战议和时，他国非我所知，我英夙重两江总督及湖广总督，自专恃二人主议”。刘坤一察觉此事敏感，表示“非傅相莫能胜任，既授全权之命，现又寄电各国，何以英外部忽有此电？恐别有用意，应如何答复，总须各国合议，统归傅相主持方妥”。
因“东南互保”的实行，列强在长江流域的传统利益得以保障，对江、鄂两督青睐有加。当李鸿章“全权”资格遭受质疑，英使窦纳乐主张“长江两位总督和福建总督的名字应补充列入代表名单”。日本外相青木周藏通过公使李盛铎，向李鸿章建议“现外兵入京，情形迥异，须另行请旨，并多派王大臣如庆邸、荣相，刘、张两帅皆须派入。刘、张两帅不必与各帅面商”。刘坤一虽不愿在李鸿章之外出面“主议”，但对日方提出的添派建议尚能接受，他与张之洞通声气：“傅相虽派全权，各国至今推宕，英既有前函，日又有是语，恐非随同列衔会议不可。公望倾中外，忠爱最笃，如奉谕旨，万望共担危局，至祷。”八月初一日，李鸿章据以入奏，请“添派奕劻、荣禄、刘坤一、张之洞为全权大臣，便宜行事”。清政府从其请，但具体任命又与“全权”有所分別，初七日上谕：“著即派刘坤一、张之洞随时函电会商。荣禄现办军务，著俟该大臣到京后，体察情形，再行请旨。”
江、鄂二督被正式派为谈判代表，仍留驻地，遥领任命，参与方式为“函电会商”，就资格而言，尚无“全权”身份。就二人而言，实亦无意北上，张之洞认为，“(日)外部所谓‘不必与各帅面商’者，想系谓两人须仍在本任，不宜离开。此层甚要。假如刘、张离江、鄂则长江大乱，大局变矣”。闰八月二十日，奕劻受命为“全权大臣”，刘坤一、张之洞“会同办理，并准便宜行事”，同旨要求“该亲王等务当往还函电熟商，折衷一是，勿得内外两歧，致多周折。是为至要”。经此调整，刘坤一、张之洞固无“全权”头衔，但与奕劻、李鸿章的权力接近， 双方非遵循主从次序，很大程度上形成了并立关系，但权力边界并不清晰，这也是造成中外和谈中发生政争的一个制度因素。
奏请添派的议和大臣中，荣禄位置最为特殊。清政府初以荣禄“现办军务”为由，暂缓任命。至八月初九日，李鸿章、刘坤一、张之洞联衔再次奏请饬奕劻、荣禄回京：“臣鸿章前据日本所请，奏恳饬令庆亲王奕劻、大学士荣禄，星夜回京会议，此实万不可缓之举。如蒙俞允，臣鸿章即当借乘俄舰，航海先赴天津，专俟庆亲王、荣禄回京，便可催各国派使会议。”李鸿章另有电奏，内以“两宫动静，四海观听”为词，谏阻已至太原的两宫继续西行，请“即允日本所请，派令荣禄先在保定候鸿章，津京会议”。十四日，折到行在，有旨：“兹据李鸿章迭次电请，添派王大臣会办款议。……即著添派荣禄会同办理，并准其便宜行事。该大学士如已赴获鹿，著即迅回保定，俟李鸿章到京后，妥为商办。”
经由此旨，荣禄正式获朝廷授权，成为第五位议和大臣。当时，荣禄在山西固关部署防务，“拟赴行在，免夜长梦多”，实无意回京。而朝廷也意识到荣禄有意追随行在，故谕内加重语气：“大局所关，安危系之，存亡亦系之。该大学士为国重臣，受恩最深，当不忍一意藉词诿卸也。”十六日，荣禄于铡石驿奉旨，不得不调头返回保定。
鉴于上海领事小田切万寿之助的报告，日本政府认为荣禄是“和平派”，故在战后和谈之际，主动推荐其参与谈判。然而，英使窦纳乐专持异议，认为“除了荣禄之外——他的部队中有好几名在围困期间被我们杀死在我们对面的工事上——我认为没有理由反对所提名的全权代表”，继而建议由闽浙总督许应骙代替。其他列强也多不满荣禄曾指挥所部围攻使馆，拒纳其为议和代表。
荣禄返回保定后，进止两难，处境尴尬。和谈开启在即，端王载漪、刚毅诸人尚且随扈，更有甚者，八月初七日旨命载漪入枢、载澜充御前大臣。负“全权”之责的李鸿章出于“内廷无人主持”的政治考量，与荣禄实具共鸣。闰八月初九日，李鸿章以外国拒绝接待为由，奏请行在召回荣禄：“各使以围馆有甘军、武卫中军，系荣禄所部，不肯接待保护，恐有险，可否特召回行在当差？”十四日，荣禄奏请仍赴行在：“反复思维，再证以李鸿章之言，既不能久居保定，又不能前往津、京，惟有趋谒行在，叩觐天颜，稍申犬马恋主之忱。”此折发出后，荣禄在未奉旨的情况下，从保定启程赴行在，“迎折西上”。事实上，此前一天，即闰八月十三日，慈禧已下旨：“荣禄前来行在，入直办事。”
最终清政府迫于列强压力，不得不收回原议，令荣禄改赴西安行在，武卫中军归直督李鸿章节制。需说明的是，慈禧批准荣禄前来，也是由于行在局势发生了变化。闰八月初二日，谕命载漪撤去一切差事，刚毅、赵舒翘“议处”，鹿传霖在军机大臣上行走。经此调整，原军机大臣只剩刚毅、赵舒翘、王文韶三人。刚毅、赵舒翘为列强所恶，其后必不能重用。正如李鸿章对盛宣怀私下所言，“刚、赵果撤，枢辅非荣回不可”。鹿传霖是汉人，且系首次入枢，资历浅，难以填补载漪空缺，主持中枢。军机处人手严重短缺，李鸿章奏请荣禄入枢，适逢其会。
随着八国联军司令官瓦德西(Alfred Graf von Waldersee)抵华，清政府发布惩祸上谕，各国政府态度有所转变。闰八月十一日，法国提出六条议和基础提案，得到多数列强承认。十六日，瓦德西在天津会晤李鸿章。至此，李鸿章的“全权”资格得到列强认可。奕劻、张之洞、刘坤一被加派，缘自外部力量的干预，而荣禄返京未果，同样受制于外力。列强暗自角力，以及外务左右内政的态势，为后续谈判奠定基调。十八日，李鸿章由津抵京；二十日，谕授奕劻为“全权大臣”。战后和谈进入新阶段。
张之洞、刘坤一奉派“函电会商”，参与和谈，东南督抚实际上成为北京、西安之外第三个意见来源。授命之先，二人预感谈判棘手，张之洞表示“至令鄙人随同与议，不胜惊悚。国事至此，岂敢推诿，但各国要挟必有难于上陈者。洞望轻才庸，岂可滥附于诸元老之列，将来尚须恳辞耳”。相对于“全权大臣”，江、鄂两处的权责边界意识明显，在面向行在发言时，涉及弹劾“祸首”等敏感事项，经常自我设限：“若据各国语转奏，总宜由全权大臣言之”，“况全权未派江、鄂，上意自有斟酌。设畏罪者以外臣挟制之语行其谗，更难转圜矣”；“速办祸首乃全权大臣所奏之事，我等如有所闻，只可就外国情形议论。”
和议初始阶段，李鸿章的“全权”资格不为以英国为首的列强承认，刘坤一、张之洞多出以谦退姿态，表示“英虽不欲与傅相议事，然万无另议理……宁、鄂无此力，亦无此权，总须傅相担承，乃一定办法也”。揆诸实际，和谈过程中二人与李鸿章的关系屡经变化，既不乏良好合作，也多次发生冲突，在回銮、惩凶、剿拳、赔款以及东三省交涉诸端，各人的交涉理念和手段均有充分表现。如光绪二十六年八月中，李鸿章等为开议计，策动奏请“即行返宫”，张之洞明确反对，主张“回銮万不可行，幸陕万不能阻”、“庆邸、傅相专请回銮阻幸陕，似不可解”；刘坤一以此类事只能全权负责，“若得全权据各国言上陈，或可动听。疆吏未敢再言，各有分际也”。八月二十六日，李鸿章北上天津。此后，他在和谈事项上渐趋自专，不愿预商外间，甚至曾以电费“虚糜”为由，嘱咐盛宣怀“刘、张空论长电，弟务于转电时删冗摘要”。
和谈期间，清政府一度有意将谈判地点由北京移往上海，使江、鄂两督实地参与，利用其在“东南互保”中积累的声望促进和谈。十一月十五日，鹿传霖致电张之洞，示意“远道电商终多隔阂，上意若能设法商明各国移至沪议，则公与新宁均可亲往，盛亦参赞其间”；张之洞反响积极，主张将会议地点移至南京，“距沪极近，距鄂亦不甚远，岘帅可坐镇不劳”。但刘坤一不以为然，相信各国不会轻易就范，“移沪移宁，均做不到”，更顾虑外部因此怀疑“朝廷不能见信于全权”，反而自我分散力量，得不偿失。
十一月间，列强提出议和大纲十二条，张之洞以为大沽撤炮台、使馆驻护兵、津沽设兵卡三条妨我自主之权，绝不利于回銮，于是有在长江上游设置行都之议：“似可与各国婉商，另择彼此两便地方，或在长江上游一带止能行小兵轮之处，于江岸向内数十里或百里，以作暂时行都，俾行都、使馆俱获安稳。俟京津驻兵议有妥章后，再行回京，亦万不得已权宜之计。此策英领事前两月曾言之，较胜于强兵逼处，挟制无穷，庶几国权自主，犹可徐图振兴。”此建议虽曰“权宜”，实有与北京“全权”竞胜、延缓回銮，并将清政府政治重心导向湖北的意图，而且受到国际地缘政治影响，盖长江流域为英国势力范围，“英领事”之言固有所指。张之洞在致西安友人密电中，对行都候选之襄阳、武昌、荆州、当阳诸地条分缕析，亦不讳言背后英、俄竞争的潜因：“襄阳距汉口太远……西人有为此说者，仆已驳之。西人最愿武昌，然江面三里，兵舰可至城下……万难作行都，早已驳之。……荆州之说，英最愿，俄恐不愿。襄阳之议，望勿上。”
开议之初，清政府已命“全权大臣”与京外之刘坤一、张之洞“务当函电熟商，折衷一是，勿得内外两歧”，但围绕议和大纲条目交涉，双方意见仍多不合，以至于李鸿章向西安军机处直接抱怨：“不料张督在外多年，稍有阅历，仍是二十年前在京书生之习，盖局外论事易也”；张之洞也以“合肥谓鄙人为书生习气，诚然。但书生习气似较胜于中堂习气耳”反唇相讥。同处对外交涉第一线的奕劻也私下批评，“南皮忽发高论，各使哗然，又添许多波折”。缘此隔阂，十二月清政府发布新政上谕，其后江楚酝酿、发起变法会奏，专向行在“窥测内意”、谋定后动，而基本抛开了李鸿章。
至东三省交收谈判阶段，刘坤一、张之洞意见更与李鸿章严重分歧，这背后不免有外国势力的牵制，有学者甚至认为，“当时在中国外交上已形成一奇特现象，张之洞刘坤一已成为英日意见的代言人”。光绪二十六年十二月，清政府旨授驻俄公使杨儒为全权大臣，与俄国商办接收东三省事宜，但同时令其“随时电商奕劻、李鸿章，相互参酌”。当俄约更改谈判陷入僵局，清政府又要求刘坤一、张之洞会商，“一面电奏，一面电告奕劻、李鸿章、杨儒参酌办理”。于是，北京“全权”、东南督抚均卷入“俄约”纠纷。东三省问题明显妨害到同时进行的“公约”谈判，所谓“函电会商”，因中方内部分裂有名无实，而且由于北京、东南不能充分合作，反对《辛丑条约》条款细目的谈判造成不良影响，致使中方利权损失。当时在信息争夺战中居于劣势的刘坤一、张之洞，不得不向中枢求援。“江、鄂皆系奉旨会商和议，数月以来全权从无相商之事，或于电奏数日后始得闻知，或竟不知，虽欲献其刍荛，亦苦于后时不及。以后遇有俄事来往各电，可否皆令知照江、鄂……至现议赔款情形及有关全局重要事件，亦请饬下全权电知江、鄂，或可稍效愚者之虑，言有可采则采之，无可采则置之，似于全权办事并无妨碍。”为此，军机处单独致电奕劻，并不讳言“合肥立意联俄由来已久，不免多方迁就”，并望“婉劝合肥勿过执己见为要”。
和谈期间，屡有关于江、鄂两督的“调动之信”、“撤任之说”，这并非传统的官场政治问题，也不单纯属于内政，其实已渗入外交因素，难分彼此。日本领事小田切万寿之助听说张之洞“有奉召前往西安之说”，直接表示“贵制军去留与东南局面大有关系，闻之焦虑，是否确实，恳即电复，以慰鄙怀为荷”。面对外部对于自己“入政府”的关心，张之洞极力推诿，“岘帅与鄙人岂能离长江”、“千万叩头求罢此议”。刘坤一也始终坚持“至京一节，于北无益，于南有损，万万不可”。事实上，美、英、德各国鉴于利益所在，对于刘坤一、张之洞调离长江，绝不乐见，故动用外交渠道向清政府传达“江督、楚督万不可动”的意向。在列强压力之下，清政府不得不谕令“全权大臣”对外作出解释：“刘、张两督前经奉旨会商款议，畀以便宜行事，现在东南大局正赖撑持，款议尤赖两督妥为参酌，朝廷倚畀方殷，岂有撤任之理？……贵亲王等务向各使剀切相告，切勿轻听浮言，为其摇惑，是为至要。”
奕劻返回北京后，取代崑冈，成为留京大员中品衔最高者，不过在李鸿章到京前，仍无能力独自开议。八月十八日，奕劻奏报交涉迟无进展，“李鸿章现尚在沪，虽经奴才电催，到京尚需时日。而各使臣均以尚未奉到本国国家训条为词，意存叵测”，所渲染者均为京中办事之“艰窘情状”。至闰八月初十日，李鸿章已至天津，总署照会在京各使，并札行总税务司赫德，通报李鸿章旨授“全权”，并“准其便宜行事”，以为开议之端。十八日，李鸿章抵京，清政府旋授奕劻为“全权大臣”，要其“会同李鸿章妥商应议事宜”。奕劻、李鸿章以下， “随同办理一切条款事宜”的中下级官僚，由奕劻奏调者如那桐(礼部右侍郎)、陈夔龙(顺天府府尹)、瑞良(章京、刑部郎中)、顾肇新(章京、刑部郎中)、朴寿(章京、吏部郎中)、绍昌(章京、内阁侍读)、张德彝(英文翻译官)、治格(德文翻译官)、唐家桢(东文翻译官)、陶大均(东文翻译官)，多为总理衙门部下旧人。而由李鸿章奏调者，如张翼(内阁侍读学士)、于枚式(礼部员外郎)、徐厚祥(工部员外郎)、杨文骏(前广东雷琼道)、杨士骧(直隶候补道)、杨崇伊(陕西汉中府知府)、曾广铨(英文翻译、兵部员外郎)、联芳(法文翻译、候选道)、塔克什纳(俄文翻译、分省补用道)、刘崇惠(俄文翻译、候选同知)、罗庚龄(东文翻译、候选知府)，亦皆其夹袋中人。其后，李鸿章又陆续调请盛宣怀(大理寺卿)、周馥(直隶布政使)、徐寿朋(太仆寺卿)、李毓森(存记道)、张佩纶(翰林院编修)等人“来京帮同办理”，细究其实，被提名者仍以故旧亲信为主。
奕劻、李鸿章名义上同授“全权”，直接负责对外交涉，按地位而论，奕劻以皇亲身份，较李鸿章为尊，向朝廷上会奏折均以奕劻领衔，电报署名均为庆前李后。但在实际交涉中，李鸿章无疑发挥了更大作用。中外和谈开启后，留京办事大臣陈夔龙观察到“虽两全权列名会电，每于发电后，始知照庆邸”，奕劻且对其言：“李中堂任意坚执，竟徇俄人之请，我可担不起此项罪名，我拟奏劾之，尔可代削一稿。”虽然奕劻、李鸿章大多保持合作关系，但两人意见仍有不契，如时人所见，“是时李文忠主亲俄，庆亲王主亲日也”。这些矛盾在东三省交涉之际开始表面化。陈夔龙所言“奏劾”事并未发生，但光绪二十七年二三月间，连续出现奕劻向西安行在单衔发电。二月十一日，军机处致电奕劻， “当日派全权议俄约已误于前，此时相持不下，更应速定公约。而合肥意涉偏重，恐仍不以为然。朝廷意，惟仰赖大力，维护其间，婉商各国，早定公约。并劝合肥勉从现在办法，以图补救”。其后，奕劻数次单衔致电军机处，表达“合肥意虽偏，然仰赖朝廷主持”，“江、鄂同办款事，内外一心，此间情形瞬息千变，不喜逐事电商，尚系实情，惟当婉商合肥，和衷共济”等意。事后，奕劻向荣禄表白心迹，对李鸿章“过有成见”亦未讳言：“独中俄定约一事， (合肥)不免过有成见。即以近日电奏而论，大都于会衔发电后抄稿送阅，弟亦无从置词。其前后电陈不无矛盾，谅在朝廷洞鉴。……昨于庚午电奏，单衔密陈，惟盼朝廷权衡利害，慎重施行。”
与李鸿章尖锐对立的东南督抚，也注意到奕劻的动向。张之洞闻奕劻单衔电报，致刘坤一电中有激烈言辞：“查俄事罢议，各使争告，各省上闻，合肥独不肯奏，以致庆邸单衔。是合肥胸有成算，知袒俄之局终必可成。此公老横偏执，怙过遂非，可怪可叹。”甚至外国方面对奕劻、李鸿章隔阂也有所察觉，日本领事小田切万寿之助曾用“风闻，中堂办事甚密，不与庆邸商，尤恐江鄂闻之拦阻”之言向中方试探。
光绪二十六年八月二十二日，李鸿章、刘坤一、张之洞、袁世凯联衔出奏，请将“肇祸”诸王大臣“革职撤差”，“宣告各国，与之克期开议”。闰八月初二日，清政府发布上谕，载勋、溥静、载濂、载滢“革去爵职”；载漪“撤去一切差使”；载澜、英年、刚毅、赵舒翘“议处”。同一日，命鹿传霖入值军机处。据张之洞探报，“昨日召见军机时，皇上面斥端邸及庄邸、澜公、滢、濂各贝勒，闻声色俱厉，皇太后默而不言，惟语王中堂，祗你是好人，便可拟旨”。“惩祸”谕旨初次拟议之际，慈禧可以亲信的随扈军机大臣仅“王中堂”，即王文韶一人。事后，王文韶致盛宣怀密电，谓“四衔箇电深契圣衷……圣心洞彻利害，当即天心悔祸之机”。
至九月二十日，荣禄抵达西安，作为领班大臣在军机处居于主导位置。翌年四月初九日，瞿鸿禨补军机大臣，亦为荣禄所荐。庚辛议约之际，凡军机处电信，署名顺序为荣禄、王文韶、鹿传霖。某军机章京描述当时情形：“三大臣上朝……王中堂先行，荣中堂第二，鹿尚书第三。……人谓每召见，总是荣中堂一人说话，王中堂本重听，鹿尚书近来亦甚重听，全恃荣中堂在军机处宣示，而鹿尚书多请教于荣幕樊云门，否则莫知底蕴也。”
地方督抚也极力经营中枢的政治资源，盛宣怀之于王文韶(世交)，张之洞之于鹿传霖(姻亲)，刘坤一、袁世凯之于荣禄，均保持了特殊私人关系。两宫初抵太原，张之洞主张“断不敢请回銮。亦不愿阻幸陕”。八月二十八日，鹿传霖奏请“早赴西安建立新都，以定大计而系人心”，翌月初即有“西幸长安”之命，诚如黄濬所言，“鹿与文襄有姻连，故当时南皮定兴，实为一气也”。张之洞因俄约交涉与李鸿章失和，他向鹿传霖抱怨“鄂每次电奏，皆电庆、李、刘，因合肥从来不商，但电奏后转知”。他闻知鹿传霖有拟乞病之说，坚阻“万万不可”，表示“力阻俄约，惟公一人，岂可引去”。清政府发布新政上谕后，张之洞踌躇于如何“条议变法”，希望通过鹿传霖把握内廷脉搏：“究竟此事慈意若何，略园能透彻否？各省能否切实覆奏，哪几种事可望更张？”后者不仅透露内廷意向，且予以重托：“此举动大转关，尤要一篇大文字，方能开锢弊而利施行，非公孰能为之。”不止于此，在惩祸、赔款、停科考、建行都、废大阿哥等事上，二人亦多通声气，互为声援。光绪二十七年五月，李鸿藻之子焜瀛从湖北抵西安行在，受张之洞所托，“嘱件均向定兴详言”，并报告称“定兴云枢府绝不敢明阻回銮”、“行都建于湖北，定兴深以为然”。
荣禄与“全权”、督抚的关系更形复杂。光绪二十六年五月下旬，荣禄致沿江五省督抚电，对“东南互保”有过推动之功。战后，针对“各国甚不悦荣相”的现实，无论在京“全权”，或东南督抚，均极力回护。李鸿章奏请荣禄改赴行在，固有外部压力的作用，但从主观而言，更希望政见相近的荣禄在中枢作为内应，配合和谈：“务请速赴行在，披沥独对，以冀挽回圣听，国脉存亡，实系乎此！并乞随时电示，庶使开议稍有把握。”
在惩办董福祥问题上，张之洞阐发“办首祸所以安两宫，办董所以保荣相”之意，希望荣禄赴行在后，以首辅身份施影响于慈禧，打开局面。刘坤一、袁世凯多次致荣禄密电，以“董为公所提拔之人”、“人以董蒙识拔，多疑中堂纵庇”为词，请及早图之，设法补救。至九月二十二日，清政府发布上谕，凡肇祸诸臣皆重惩，“惟董福祥碍难骤撤兵柄，遽予处分”。荣禄到西安后，仍为慈禧宠信，在“纾解上意”方面的作用几乎无人可替。《辛丑条约》谈判过程中，他作为“全权大臣”与慈禧之间的协调人发挥了一定作用，但亦由于所处位置与固宠心态，在中枢的作为较李鸿章等人瞩望的“辅翊两宫，再造社稷”距离仍远。如外臣所见，“荣相面折廷争非所长”，如回銮、惩祸、重办董福祥，均争取不到满足外交转圜的局面。荣禄致堂叔奎俊电中剖白：“廿二日始请办祸首之罪，是日即奉明降之旨。在办洋务者仍以为松，殊不知区区已费尽心力矣。”“办洋务者”即暗指李鸿章。在“劾董”问题上，荣禄曾以个人名义去电解释，但李鸿章不以为然，故仍指为“松”，且疑“始终袒护”。李鸿章私电盛宣怀，有谓“乃荣一到，竟明发定案，颇自居功，圆媚可鄙”，不满之情溢于言表。
《辛丑条约》谈判进程中的“全权”问题，并非义和团战争结束后为适应新局面产生的新问题。“全权”的产生过程，实与战争性质、战时交涉情势以及当时中枢和地方关系的变动趋向有密不可分的联系。庚子事变之初，总理衙门虽经改组，但奕劻仍保留处理总理衙门日常事务的主要地位，荣禄主持的军机处在特定情势下，也发挥了战时交涉的作用。清政府并未公开对外宣战或与外国断绝外交关系，也未撤回驻外使节，围攻使馆时期仍不乏在外交上打开局面的尝试。随着李鸿章北上抵沪，刘坤一、张之洞等东南督抚经过磋商，联合奏请授李鸿章“全权”，以求止战，但并未在第一时间获允。其后，李鸿章“全权”身份的确立，奕劻、刘坤一、张之洞的加派，以及荣禄的派而复撤，经历多重波折，自八国联军入京，到中方议和代表名单的最终敲定，可谓战后中外交锋的第一个回合，也为此后旷日持久的条约交涉定下基调。在这一过程中，清政府被迫全面调整了对外姿态及自身位置，外国以军事实力为后盾，利用在华政治影响力，干预清朝内部人事安排，也从一个侧面反映了贯穿庚子事变前后列强之间的竞争关系。
就《辛丑条约》议定过程而言，一方面应看到清政府并非全无争取利益的努力与成效，另一方面也应注意到战后清政府不仅要与列强谈判，其内部也存在着西安军机处(慈禧太后、军机处)、北京“全权”(奕劻、李鸿章)、东南督抚(刘坤一、张之洞、袁世凯、盛宣怀)以及驻外公使等多种力量之间的博弈。借助于电讯手段，不同意见的表达和竞争达到前所未有的活跃程度。电信的快捷，使得“全权”代表享有的相对行动自由让位于中枢的有力控制，并使地方大员对和谈细节有针对性地发表意见成为可能。中方议和代表的产生带有复杂的内、外背景，他们在条约谈判过程中尽管对议题设置缺少发言权，但仍作挽回的努力，只是内部各派分立，各具主张，尤其以李鸿章为代表的北京“全权”与以刘坤一、张之洞为首的东南督抚，常因意见参差，致使相持不下。究其原因，在于两者所处位置与立场的多重差异———权责的：全权/会办；地理的：北京/东南；心理的：迫朝廷就范以利和谈/维护慈禧太后。双方彼此制约，甚而相互攻击，导致不必要的内耗，被期待的多方合作反而滑向多方扯皮、角力的态势，远未能形成联合对外的有效合力，无怪张之洞在和谈中发出“不谓外国人易说话，而中国人反难说话也”之喟叹。议和大纲交涉之际，本应站在同一战壕的李鸿章与张之洞一度形同水火，竟至以公然破面，用“书生之习”和“中堂习气”相互讥嘲。矛盾愈演愈烈，因外交引发内争，西安军机处所能做的，往往也只是用模糊的“折衷一是、勿得两歧”之旨加以训诫。最典型的便是双方为东三省交收谈判直接冲突之际，清政府不得不居间调停：“李鸿章误以为画约为刘坤一、张之洞所阻，至有江、鄂为日人所愚之言。刘坤一、张之洞又以李鸿章为偏执己见，亦有全权为俄人所愚之言。彼此积疑，负气争论，究于国事何补？……国步至此，同心戮力犹惧不济，何忍自相水火，贻忧君父，见笑外人？平心而论，李鸿章身处其难，原多委曲，然时有不受商量之失。刘坤一、张之洞虑事固深，而发言太易，亦未免责人无已。”看似不偏不倚，中厥执允，实际不过各打五十大板，无补于事。
经历庚子事变后，总理衙门旧有系统已趋瓦解，这为外务部的改组提供了前提。从制度上讲，总理衙门为近代外交机构之滥觞，但当时清政府尚无集中外交权于一体的明显意向。在相当长一段时间内，“总署外交”和“地方洋务体制”一直并存，且相互配合，发挥着作用。光绪二十四年，清政府谕准各省将军督抚“一律兼总理各国事务大臣之衔”，在制度上进一步明确了地方处置外交的权力。至庚子事变发生，东南督抚出于“留东南以救社稷”的宗旨，将原有外交权力放大，“互保”虽属“从权”，实仍在应务范围之内，此举不仅为外人认可，也得到朝廷承认。战后，在政府、“全权”之外，江、鄂二督正式获得授权，参与议和谈判进程，清朝多元外交的特性体现得愈加充分。然而，在国际权势格局中，中国本处弱势，难以掌握外交主动，加以内部派系政治、官场斗争等因素作用，出于良好初衷的制度安排往往适得其反。清政府要求督抚“遇有交涉细故，应就各该省地方情形，斟酌妥协，即行办理”，原为应对交涉事件日益纷繁的局面，但既然分权，则不能不加以制衡，故又劝诫“不得以孟浪为率作兴事之谋，亦不得以推诿为取巧卸责之地”。但结果却是两不相宜，不但极易打破原有脆弱的平衡，而且大面积地暴露传统交涉方式的局限，导致清朝自身利权的损失。庚辛时期，刘坤一、张之洞等人深度介入外交事件，东南与北京俨然分庭抗礼，成为又一重心。荣禄则成为缓冲和协调北京、西安、东南之间意见的枢纽人物。《辛丑条约》议成后不久，李鸿章在京病卒，奕劻出掌外务部，袁世凯迅速崛起，出任直隶总督兼北洋大臣。不久后，两宫回銮，清朝政治与外交重心重新奠立于北京。总理衙门改外务部之际，特设专官，取消各省将军督抚兼衔，已显现出鲜明的集中外交权的趋势。而刘坤一、张之洞等大吏老成凋零，地方人事经历更迭，施加于外交层面的影响更形衰弱。庚子事变后，伴随着外交权集中的这一“近代”取向模式的形成，同时发生的是外国势力(包括在华外国人)影响中国的权重进一步增强，此前较少出现的“侵犯内政”现象屡屡上演，这一趋势持续放大，深刻改造了中外交往的面貌。